เรื่องร้องเรียนเลขดำที่ 298/2566
เรื่องร้องเรียนเลขแดงที่ 972/2568
คำวินิจฉัยออกวันที่ 26 พฤษภาคม 2568
ผู้ร้องเรียน นายนิวัฒน์ ร้อยแก้ว ประธานกลุ่มรักษ์เชียงของ
หน่วยงาน/ผู้ถูกร้องเรียน : กระทรวงพลังงาน, คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ(กพช.), การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย(กฟผ.)
ผู้ตรวจการแผนดินพิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายเกี่ยวข้องแล้วเห็นว่า เรื่องร้องเรียนดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ร้องเรียนอ้างว่า คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ(กพช.) มีมติเห็นชอบหลักการร่างสัญญาซื้อขายไฟฟ้า(Power Purchase Agreement: PPA) จากโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงและมีแผนที่จะขายไฟฟ้าเกือบทั้งหมดแก่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย(กฟผ.) โดยไม่มีการศึกษาผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงเขตแดนธรรมชาติในแม่น้ำโขงระหว่างประเทศไทยกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบจ่อความเสื่อมโทรมของทรัพยากรประมง รวมทั้งอาจก่อให้เกิดสภาวะน้ำเท้อ(Back Water Effect) ซึ่งจะส่งผลให้เกิดน้ำท่วมในพื้นที่จังหวัดเชียงราย อันเป็นการสร้างความเดือดร้อนและเสียหายให้กับประชาชน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฎว่า ผู้ร้องเรียนและคณะได้นำข้อเท็จจริง กรณีร้องเรียนดังกล่าวไปยื่นฟ้อง เลขาธิการสำนักงาสนทรัพยากรน้ำแห่งชาติ( อธิบดีกรมทรัพยากรน้ำ เดิม) ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ(กรมทรัพยากรน้ำเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ต่อศาลปกครองกลาว คดีหมายเลขดำที่ ส.๑๙/๒๕๖๐ คดีหมายเลขแดงที่ ส.๑๙๓ฝ๒๕๖๐และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งร้องที่ คส.๓๓/๒๕๖๐ คำสั่งที่ ๑/๒๕๖๔ พิพากษา ในกรณีดังกล่าวแล้ว ดังนั้นเรื่องร้องเรียนในเรื่องนี้จึงเป็นเรื่องที่ศาลมีคำพิพากษาสั่งหรือคำวินิจฉัยเด็ดขาดแล้ว ซึ่งตามมาตรา 37(2) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 บัญญัติห้ามมิให้ผู้ตรวจการแผ่นดินรับเรื่องที่มีลักษณะดังกล่าวไว้พิจารณา
คำวินิจฉัยและข้อเสนอ
อาศัยเหตุดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยยุติเรื่องร้องเรียนในเรื่องนี้ ตามมาตรา 37(2) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 บัญญัติห้ามมิให้ผู้ตรวจการแผ่นดินรับเรื่องที่มีลักษณะดังกล่าวไว้พิจารณา
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงมีแผนดำเนินการที่จะก่อสร้างบนแม่น้ำโขงสายประธาน ในเขตเมืองปากแบง แขวงอุดมไซย ทางภาคเหนือขงสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว (สปป.ลาว) ห่างจากชายแดนไทยลาวบริเวณแก่งผาได ตำบลม่วงยาย อำเภอเวียงแก่น จังหวัดเชียวราย ประมาณ 97 กิโลเมตร ก็ตาม แต่จากการแสวงหาข้อเท็จจริงโดยกระทรวงพลังงาน สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ชี้แจงข้อเท็จจริงและจากการลงพื้นที่รับฟังความเห็นของประชาชนในพื้นที่จังหวัดเชียงราย พบว่า หากการดำเนินโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงแล้วเสร็จ อาจก่อให้เกิดผลกระทบกับประเทศไทยในหลายด้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบต่อระบบนิเวศในแม่น้ำโขงที่ประชาชนบริเวณริมฝั่งแม่น้ำโขงใช้ประโยชน์ร่วมกัน อาทิเช่น ผลกระทบต่อเส้นพรมแดนไทย-ลาว ผลกระทบด้านประมง ผลกระทบด้านการเกษตรและชลประทาน ภาวะน้ำเท้อ ผลกระทบต่อวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของชุมชน ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม การใช้ประโยชน์จากความหลากหลายทางชีวภาพ และผลกระทบด้านอื่นๆอีกมากมาย ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงมีข้อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรี ในฐานประธานกรรมการนโยบายและแผนพลังงานแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ดำเนินการต่อไปนี้
- ขอให้นายกรัฐมนตรี ในฐานประธานกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ คณะรัฐมนตรีและกระทรวงพลังงานพิจารณาความสมดุลของความต้องการใช้ไฟฟ้าและผลกระทบข้ามพรมแดนในมิติต่างๆที่จะเกิดขึ้นจากการซื้อไฟฟ้าของเขื่อนจากสปป.ลาว ที่มีต่อประเทศไทยและประชาชนชาวไทยที่อาศัยอยู่ริมแม่น้ำโขงอย่างรอบด้าน เพื่อชะลอการรับซื้อไฟฟ้าจากโครงการต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงอาจจะกระทบอย่างมากต่อประเทศไทย ทั้งในด้านความมั่นคง ผลกระทบข้ามพรมแดน ผลกระทบต่อทรัพยากรในแม่น้ำโขง รวมถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมของประชาชนชาววไทยที่อาศัยอยู่ริมแม่น้ำโขง และขอให้พิจารณาเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนให้มากขึ้น โดยพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอมว่า แหล่งพลังงานใดที่มีความเหมาะสมและก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนน้อยที่สุด รวมพึงสนับสนุนให้ประชาชนสามารถเข้าถึงระบบพลังงานแสงอาทิตย์ ซึ่งเป็นพลังงานสะอาด เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการบรรลุเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์(NET Zero Emission) และลดความต้องการใช้ไฟฟ้าในระบบ
- ขอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงพลังงาน การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จังหวัดที่ติดริมแม่น้ำโขง หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นักวิชาการอิสระ สถาบันการศึกษาและการีส่วนร่วมภาคประชาชน พิจารณาศึกษาปัญหาและผลกระทบจากการสร้างเขื่อนปากแบง โดยมีข้อมูลเชิงวิชาการสนับสนุนผลการศึกษาดังกล่าว เพื่อชี้แจงทำความเข้าใจกับผู้ที่เกี่ยวข้องภายในประเทศและระหว่างประเทศ และนำไปใช้เป็นข้อมุลในการจัดทำมาตรการเตรียมความพร้อมรับผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นในด้านต่างๆ โดยให้การศึกษานี้คู่ขนานไปกับการศึกษาผลกระทบข้ามพรมแดนของผู้พัฒนาโครงการ โดยใช้รายงานนี้ประกอบการพิจารณาใน Joint Action Plan และ PPA โดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอาจพิจารณาความเป็นไปได้ในการสนับสนุนในการทำการศึกษานี้
- เนื่องจากปัจจุบันยังไม่มีช่องทางในการร้องเรียนและการเรียกค่าเสียหาย ค่าชดเชยต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นหากมีการดำเนินโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงผ่านกองทุนชดเชยและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโครงการดังกล่าวในประเทศไทยอย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรม ประกอบกับที่ผ่านมามีกรณีตัวอย่างการเยียวยาผลกระทบจากการสร้างเขื่อนไซบะบุรีและสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนจนถึงปัจจุบัน จึงขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการดังนี้
3.1 สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติพิจารณาผลักดันในกรอบ MRC ให้มีการจัดทำมาตรการชดเชย/เยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อน โดยกำกหนดให้ใคร/หน่วยงาน/องค์กรใด ควรจะเป็นผู้ชดเชย เพื่อเป็นแนวทางในการเยียวยาและแก้ไขปัญหาผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อนของสปป.ลาวอย่างเป็นระบบ
3.2 ขอให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตไฟฟ้าแห่งประเทศไทย ในฐานะหน่วยงานที่ได้ลงนามในสัญญารับซื้อไฟฟ้าจากโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบง พิจารณาจัดตั้งกองทุนชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบง อนึ่งแม้ว่าในสัญญาจะมีเงื่อนไขแนบท้ายระบุให้ผู้พัฒนาโครงการเป็นผู้รับผิดชอบผลกระทบต่อประเทศไทยก็ตาม แต่เนื่องจากหลักเกณฑ์ ขั้นตอน และวิธีการในการชดเชยเยียวยายังไม่มีความชัดเจนเป็นรูปธรรม ซึ่งเป็นสาเหตุในข้อห่วงกังวลของประชาชนในจังหวัดที่ติดริมแม่น้ำโขง โดยจัดตั้งกองทุนชดเชยความเสียหายดังกล่าวควบคู่ไปกับกองทุนชดเชยความเสียหายที่สปป.ลาวและผู้พัฒนาโครงการที่จะจัดตั้งขึ้น
3.3 เสนอให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยเป็นหน่วยงานไทยในการจัดทำหลักเกณฑ์ของกองทุนชดเชยความเสียหายที่สปป.ลาว และผู้พัฒนาโครงการจะจัดตั้งขึ้น โดยต้องชดเชยผู้ได้รับผลกระทบฝั่งไทยและผลกระทบด้านต่างๆ ของฝั่งไทยอย่างเพียงพอและการเยียวยาชดเชยความเสียหายควรจะครอบคลุมความเสียหายที่เกิดขึ้นหลังอายุสัญญา 29 ปีด้วย
4. ขอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สำนักงานสภาพความมั่นคงแห่งชาติ กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กรมแผนที่ทหาร และหน่วยงานด้านความมั่นคงที่เกี่ยวข้อง พิจารณาศึกษาและสำรวจการเปลี่ยนแปลงร่องน้ำลึกและเขตแดน ดินแดน เกาะแก่ง และการกัดเซาะตลิ่งในน้ำโขงอย่างเป็นระบบ เพื่อประเมินผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นและเป็นฐานข้อมูลสำคัญสำหรับการจรจาเขตแดนระหว่างประเทศต่อไป
5. ขอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ในฐานสำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติ พิจารณาผลักดันให้มีระบบการแจ้งเตือนกรณีปกติที่มีประสิทธิภาพ และพัฒนาให้มีระบบการแจ้งเตือนกรณีฉุกเฉิน(Rapid Alert Assistant) โดยกำหนดเป็นแนวปฏิบัติของ MRC และขอให้กระทรวงพลังงานและการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยพิจารณาให้มีการกำหนดเกี่ยวกับระบบการแจ้งเตือนกรณีปกติที่มีประสิทธิภาพและระบบการแจ้งเตือนกรณีฉุกเฉิน ในพื้นที่ที่อาจจะได้รับผลกระทบเพื่อเป็นการให้ข้อมูลกับผู้ที่เกี่ยวข้องและสามารถแจ้งเตือนประชาชนได้ทันต่อเหตุการณ์
6.ขอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ในฐานะสำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย และกระทรวงการต่างประเทศ พิจารณาผลักดันให้มีการกำนหดประเด็นผลกระทบข้ามพรมแดน (Transboundary EIA: TB-EIA) และแนวทางการออกแบบเบื้องต้น( Designed guidance : Guidelines) ไว้ในกรอบ MRC และทวิภาคี เพื่อให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนตั้งแต่ขั้นตอนการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ ซึ่งจะสามารถนำไปใช้เป็นข้อมูลในกระบวนการ PNPCA เพื่อลดความขัดแย้งในกระบวนการ PNCA และทำให้เกิดความเข้าใจที่ถูกต้องตรงกัน ซึ่งมีผลต่อความสัมพันธ์อันดีระหว่างประเทศ รวมถึงการแลกเปลี่ยนข้อมูลร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก 4 ประเทศ
7. ขอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติเป็นเจ้าภาพในการเสนอให้มีคณะกรรมการร่วมระหว่างสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติและคณะกรรมการธิการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทยกับคณะอนุกรรมการประสานความร่วมมือพลังงานระหว่างไทยกับเพื่อนบ้าน เพื่อประสานและกำหนดท่าทีของประเทศไทยร่วมกันในกรอบของคณะกรรมการธิการแม่น้ำโขงและการพิจารณาท่าทีเกี่ยวกับเขื่อนและผลกระทบจากเขื่อนในแม่น้ำโขงเพื่อให้ประเทศไทยมีท่าทีเดียวกันและพูดเป็นเสียงเดียวกัน (Speak With One Voice)
8. เสนอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติจัดทำระบบข้อมูลที่เชื่อมโยงกันระหว่างสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ กระทรวงพลังงาน และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เกี่ยวกับกรณีเขื่อนในแม่น้ำโขง
9. เสนอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติมีกลไกการประสานงานและการปรึกษาหารืออย่างใกล้ชิดระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง โดยเฉพาะคณะกรรมการแม่น้ำโขงแห่งชาติไทย สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ภาคประชาชน และให้มีกลไกหรือคณะกรรมการประสานงานระหว่างส่วนกลาง โดยมีสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติเป็นประสานงานกับหน่วยงานในระดับจังหวัดอย่างน้อย 8 จังหวัดริมฝั่งแม่น้ำโขง รวมทั้งภาคประชาชน ประชาสังคม สถาบันการศึกษา นักวิชาการและผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ รวมทั้งให้มีการจัดทำแผนอนุรักษ์และฟื้นฟูระบบนิเวศ เศรษฐกิจ การเกษตร การประมง การท่องเที่ยว วิถีชีวิตความเป็นอยู่และวิถีทางวัฒนธรรมประชาชนริมฝั่งแม่น้ำโขง ตลอดการใช้ทรัพยากรน้ำธรรมชาติในแม่น้ำโขงอย่างยั่งยืน ทั้งนี้ในการดำเนินการให้มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในการบริหาร การฟื้นฟู การอนุรักษ์ และการใช้ประโยชน์ร่วมกันในทรัพยากรธรรมชาติลุ่มน้ำโขง
10. ในกรณีผลกระทบของเขื่อนปากแบงที่ก่อให้เกิดภาวะน้ำเท้อในหลายอำเภอ เช่น อำเภอเชียงของและอำเภอเวียงแก่นของจังหวัดเชียงราย เป็นต้น มีข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาทั้งระยะสั้นและระยะยาวต่อไป ดังนี้
10.1 ควรจะสร้างสถานีวัดระดับน้ำในพื้นที่ที่อาจจะได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำเท้อดังกล่าว
10.2 เสนอให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมชลประทาน กรมโยธาธิการและผังเมือง จังหวัดเชียงราย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการต่างๆ ดังนี้
(1) ศึกษาผลกระทบต่อภาคเกษตรกรรมและแนวทางป้องกันและแก้ไข
(2) พิจารณาแนวทางการสร้างทำนบป้องกันผลกระทบจากภาวะน้ำเท้อในพื้นที่ต่างๆ ที่อาจจะได้รับผลกระทบ เช่น อำเภอเวียงแก่น อำเภอเชียงของ พื้นที่ปากแม่น้ำดำ พื้นที่ปากแม่น้ำงามและพื้นที่อื่นๆ
(3) พิจารณาแนวทางในภาพรวมในด้านต่างๆ ในพื้นที่ลุ่มแม่น้ำดำและแม่น้ำงาม
(4) พิจารณาผลกระทบต่อการท่องเที่ยวที่อาจจะเกิดขึ้นและแนวทางแก้ไข
ทั้งนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เพื่อโปรดทราบและพิจารณาดำเนินการต่อไป และให้สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินแจ้งผลการวินิจฉัยให้ผู้ร้องเรียน ทราบและให้กระทรวงพลังงาน กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สำนักงานสภาพความมั่นคงแห่งชาติ กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กรมชลประทาน กรมโยธาธิการและผังเมือง กองทัพเรือ กรมแผนที่ทหาร การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และจังหวัดเชียงราย ทราบและพิจารณาดำเนินการต่อไป
